1963年至1968年在北京师范大学历史系学习。1968年分配到内蒙古牙克石林业管理局工作，先后任文教处干事、党委办公室副主任。1978年调入国家计划委员会工作，先后任国家计委政策研究室副处长、处长、副主任、主任，体制改革和法规司司长，国家计委副秘书长、党组成员兼秘书长。1994年任中央财经领导小组办公室副主任兼机关党委书记。1998年任国务院研究室副主任、党组成员兼机关党委书记。2001年至2008年任国务院研究室党组书记、主任。2008年至2011年任国家行政学院党委书记、常务副院长。第十一届全国政协委员，文史和学习委员会副主任。
从1978年起，在党中央、国务院宏观经济和重要综合部门工作30年，参加或主持党中央、国务院大量重要文件和党中央、国务院领导同志重要讲话等文稿的起草工作，包括参加中国共产党第十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大政治报告起草和一系列中央全会重大决定起草，20世纪80年代和90年代多年参加以及1999至2012年连续多年负责国务院总理在全国人民代表大会上《政府工作报告》的起草工作，参加中华人民共和国国民经济和社会发展第六、第七、第八、第九、第十、第十一、第十二个五年计划（规划）文件和1979年至1994年国民经济和社会发展年度计划报告的起草，还负责或参与起草了大量对推进中国改革开放和经济发展有重要影响的文件。主持或参与了中国改革开放和现代化建设中许多重大理论问题和决策咨询研究，取得一大批有重要价值和有重要影响的科研、咨询成果，为党中央、国务院有关决策提供了重要依据，为研究和推动中国特色社会主义理论创新和实践创新作出了重要贡献。
中国共产党第十六届、十七届中央委员会委员。
1993年被聘为中国人民大学教授、博士生导师，2007年被聘为北京师范大学博士生导师，2010年5月被聘为国家行政学院学教授、博士生导师，2013年3月被国家人力资源和社会保障部批准为中国国际经济交流中心资深博士生导师。
主要业务专长：研究经济与社会发展理论和政策，以及研究行政体制改革理论和政策。
主要社会兼职：全国社会科学基金领导小组成员兼应用经济组组长，马克思主义理论研究和建设工程咨询委员会委员，中国行政体制改革研究会会长，中国国际经济交流中心执行副理事长，中国宏观经济学会副会长，以及国际行政院校联合会副主席等。